عملیات خشم حماسی که تا زمان نگارش این مطلب، درگیریای را از قبرس تا اقیانوس هند دامن زده است، بدون هیچ گونه مجوز قبلی از کنگره انجام شد. علیرغم اینکه قانون اساسی ایالات متحده به طور هدفمند قدرت اعلام جنگ و اختیارات مربوطه را به کنگره اختصاص داده است تا "با انتقال قدرت رها کردن سگ جنگ از قوه مجریه به قوه مقننه، کنترل مؤثری بر او اعمال کند" (به قول توماس جفرسون)، ترامپ به طور یکجانبه سگهای جنگ را آزاد کرد.
مخالفان کنگرهای جنگ غیرمجاز ترامپ با چالشهای دلهرهآوری در مهار جهنمی که او ایجاد کرده و پایان دادن به خصومتهای ایالات متحده روبرو هستند. طرح قانون اساسی که در آن قوه مقننه باید به طور مثبت به جنگ رأی مثبت دهد، واژگون شده است. اکنون، کنگره باید به جای آن به توقف جنگی که رئیس جمهور از قبل به طور یکجانبه آغاز کرده است، رأی دهد و در واقع باید بتواند وتوی ریاست جمهوری را برای انجام این کار با نیروی قانونی لغو کند. سنا و مجلس نمایندگان این هفته چنین رأیگیریهایی را در مورد جنگ ایران ترامپ انجام دادند، اما هر دو با اختلاف کمی در مجلس مربوطه خود شکست خوردند.
با این حال، کنگره ابزار دیگری دارد، چیزی که گاهی اوقات قدرت نهایی جنگ نامیده میشود: قدرت مالی. طبق گزارشها، دولت ترامپ قصد دارد برای تأمین مالی جنگ علیه ایران - جنگی که تنها در چهار روز اول حدود ۱۱ میلیارد دلار هزینه داشته است - به دنبال بودجههای تکمیلی باشد. برخلاف قانون اختیارات جنگی برای جلوگیری از خصومتهای بیشتر که نیاز به اقدام مثبت کنگره دارد، صرفاً عدم اقدام کنگره در مورد بودجهها به خودی خود میتواند به عنوان یک عامل بازدارنده عمل کند.
در صورت ادامه جنگ ایران، مسدود کردن یا محدود کردن بودجهها منبع بالقوهای از اهرم فشار برای کنگره جهت محدود کردن جنگافروزیهای بیشتر اجرایی است. برعکس، اختصاص بودجه در حالی که جنگ ادامه دارد، نه تنها ممکن است این خصومتهای غیرضروری را تسهیل کند، بلکه اگر بودجه به وضوح برای اطمینان از ادامه این خصومتها باشد، انجام این کار خطر مجوز قانونی آنها را به همراه دارد.
محدودیتهای بودجه و جنگ غیرمجاز
کنگره سابقه طولانی و متفاوتی در محدود کردن بودجه برای محدود کردن خصومتهای غیرمجاز کاخ سفید دارد. (سرویس تحقیقاتی کنگره گزارشهای عالی متعددی در تحلیل این تاریخچه دارد.) چنین محدودیتهایی میتوانند دو شکل اساسی داشته باشند. اول، کنگره میتواند به سادگی از تصویب تخصیص بودجه خودداری کند و از عدم اقدام قانونی برای جلوگیری از درخواست بودجه استفاده کند. دوم، کنگره میتواند از طریق قانونگذاری مثبت، تلاش کند تا محدودیتهای بودجه یا ممنوعیتهای خاصی را تصویب کند. با این حال، چنین قوانینی در معرض وتوی ریاست جمهوری است (که برای غلبه بر آن به اکثریت مطلق هر دو مجلس نیاز است).
در چند دهه گذشته، کنگره گاهی اوقات موفق به تصویب چنین محدودیتهای بودجهای برای عملیات نظامی ایالات متحده که بدون مجوز قبلی کنگره انجام شده است، شده است.
پس از لغو قطعنامه خلیج تونکین در سال ۱۹۷۱ - مجوز جنگ ویتنام و سایر درگیریها در جنوب شرقی آسیا - دولت نیکسون به خصومتها در منطقه ادامه داد. کنگره در نهایت آنها را - به ویژه کمپین بمباران غیرمجاز رئیس جمهور ریچارد نیکسون در کامبوج، عملیات آزادی - از طریق قطع بودجه در سال ۱۹۷۳ خاتمه داد. بخش ۳۰۷ از قانون P.L. ۹۳-۵۰، که در ۱۵ آگوست ۱۹۷۳ لازم الاجرا شد، مقرر میدارد:
هیچ یک از وجوهی که در این قانون اختصاص داده شده است، نمیتواند برای حمایت مستقیم یا غیرمستقیم از فعالیتهای جنگی در کامبوج، لائوس، ویتنام شمالی و ویتنام جنوبی توسط نیروهای ایالات متحده هزینه شود و پس از ۱۵ آگوست ۱۹۷۳، هیچ بودجه دیگری که تاکنون تحت هیچ قانون دیگری اختصاص داده شده است، نمیتواند برای چنین هدفی هزینه شود.
این ماده نشاندهنده مصالحهای بین کنگره و کاخ سفید در مواجهه با تعطیلی قریبالوقوع دولت پس از وتوی لایحه تخصیص بودجه تکمیلی قبلی توسط نیکسون بود که شامل ممنوعیت فوری بودجه بود.
در سال ۱۹۹۴، کنگره همچنین محدودیتهای بودجهای را برای اطمینان از خروج نیروهای آمریکایی از سومالی تصویب کرد. بخش ۸۱۳۵ قانون تخصیص بودجه وزارت دفاع برای سال مالی ۱۹۹۵، P.L. ۱۰۳-۳۳۵ مقرر میدارد: «هیچ یک از وجوه تخصیصیافته در این قانون نمیتواند برای حضور مداوم پرسنل نظامی ایالات متحده در سومالی، به جز برای حفاظت از پرسنل ایالات متحده، پس از ۳۰ سپتامبر ۱۹۹۴، استفاده شود.»
در آن سال، کنگره همچنین محدودیتهای بودجهای را در رابطه با عملیات نظامی ایالات متحده در رواندا تصویب کرد. P.L. ۱۰۳-۳۳۵ مقرر میکند: «هیچ بودجهای که در این قانون پیشبینی شده است، برای مشارکت نظامی ایالات متحده برای ادامه عملیات حمایت از امید در داخل یا اطراف رواندا پس از ۷ اکتبر ۱۹۹۴ در دسترس نیست، به جز برای هرگونه اقدامی که برای حفاظت از جان شهروندان ایالات متحده ضروری باشد.»
با نگاهی به امروز، قانون اصلاح قطعنامه اختیارات جنگی ۱۹۷۳ به منظور تقویت این قانون - قانون اختیارات امنیت ملی در سنا و قانون اصلاحات و پاسخگویی امنیت ملی در مجلس نمایندگان - قطع خودکار بودجه برای اقدامات نظامی غیرمجاز کاخ سفید را اعمال خواهد کرد. اگرچه این اقدامات اصلاحی مورد نیاز مدتها به صورت دو حزبی ارائه شده بودند، اما هیچکدام رأی نیاوردهاند.
عدم اقدام در مورد متمم برای مهار جنگ ایران
در اصل، درخواست مورد انتظار دولت ترامپ برای تخصیص بودجه تکمیلی، اهرم قدرتمندی را در اختیار کنگره قرار میدهد تا خصومتهای غیرمجاز را محدود کند. در صریحترین شکل خود، کنگره میتواند به سادگی از اختصاص بودجه اضافی برای جنگ خودداری کند.
در این صورت، عدم اقدام میتواند به طور بالقوه محدودیتهای عملی بر خصومتها علیه ایران اعمال کند. تصویب یک لایحه بودجه تکمیلی به ۶۰ رأی در سنا نیاز دارد - با توجه به اینکه در رأیگیری اخیر قطعنامه اختیارات جنگی، ۴۷ رأی موافق برای پایان دادن به استفاده رئیس جمهور از نیروی مسلح علیه ایران وجود داشت، مخالفان این خصومتها شانس واقعی برای شکست دادن لایحه بودجه تکمیلی دارند.
با سختگیری، کنگره میتواند کاخ سفید را مجبور کند که به طور جدیتری به دنبال راههای خروج از درگیریای باشد که آغاز کرده است. البته، دشمن رأی میآورد و ایران ممکن است آماده اعلام «کافی» نباشد. (در چنین سناریویی، دولت ممکن است مجبور شود از نفوذ قابل توجه خود بر اسرائیل نیز استفاده کند تا مطمئن شود شریکش در این جنگ نیز به خصومتها پایان میدهد.) اما کنگره باید فشار معناداری بر رئیس جمهور وارد کند تا جنگ غیرضروری خود را به پایان برساند.
از طرف خود، رئیس جمهور هنوز اهداف روشنی برای این درگیری بیان نکرده است، چه رسد به یک پایان روشن. در واقع، طبق گزارشها، او حتی علاقهای به تشدید بیشتر با اعزام نیرو نشان داده است. اما او در مبارزات انتخاباتی خود خواستار پایان دادن به جنگهای ابدی بود و همچنین ممکن است با توجه به تلفات اولیه نیروهای نظامی ایالات متحده، تأثیرات اقتصادی و عدم محبوبیت داخلی جنگ، تحت فشار سیاسی برای یافتن راهی برای خروج از این وضعیت باشد.
استفاده از درخواست تکمیلی برای اعمال محدودیتهای بودجه جنگ ایران
بسته به درخواست دقیق بودجه تکمیلی از سوی دولت، کنگره میتواند به دنبال اعمال محدودیتهای بودجهای خاص نیز باشد. این میتواند شامل، به عنوان مثال، ممنوعیتهایی بر «فعالیتهای جنگی در داخل، بالای سر یا علیه ایران» با استثنا برای رهگیری حملات ورودی ایران باشد.
یک جایگزین دیگر میتواند استفاده از محدودیتهای بودجهای برای پایان دادن به درگیری تا تاریخی در آینده باشد، همانطور که کنگره در سال ۱۹۷۳ با کمپین بمباران کامبوج نیکسون انجام داد.
بار دیگر، هرگونه اقدام قانونی مثبت از این دست - برخلاف انفعال کنگره در امتناع صرف از اختصاص بودجه - مشمول وتوی ریاست جمهوری خواهد بود. با این اوصاف، اگر قوه مجریه برای ادامه جنگ خود به بودجه نیاز داشته باشد، احتمال بیشتری وجود دارد که به محدودیتهای کنگره یا پایان دادن به آن تن دهد.
پیامدهای تأمین بودجه ویژه جنگ ایران توسط کنگره
برعکس، اگر کنگره بدون محدودیت، بودجههای تکمیلی را تصویب کند، قوه مقننه نه تنها ادامه این درگیری غیرضروری را تسهیل میکند، بلکه به طور بالقوه مجوز قانونی را که در حال حاضر فاقد آن است، فراهم میکند.
تخصیص بودجه تکمیلی همچنین میتواند به کاخ سفید اجازه دهد تا محدودیتهای زمانی اعمال شده توسط قطعنامه اختیارات جنگی برای خصومتهای غیرمجاز را دور بزند. قطعنامه اختیارات جنگی شامل یک بند فسخ ۶۰ روزه است که مستلزم خروج نیروهای آمریکایی از هرگونه خصومت غیرمجاز است، مگر اینکه کنگره برای تأیید عملیات نظامی اقدام کند. از نظر قوه مجریه (همانطور که در سال ۲۰۰۰ توسط یک یادداشت وزارت دادگستری بیان شد)، بودجههای به اندازه کافی مشخص میتوانند چنین مجوزی را تشکیل دهند و بنابراین به کاخ سفید اجازه دهند که علیرغم محدودیت زمانی ۶۰ روزه قطعنامه اختیارات جنگی، به استفاده از نیروی نظامی ادامه دهد.
در سال ۱۹۹۹، دولت کلینتون توانست مداخله نظامی کوزوو (عملیات نیروی متفقین) را که کنگره مجوز آن را نداده بود، فراتر از آن محدوده زمانی ادامه دهد، زیرا (از نظر قوه مجریه) کنگره متعاقباً بودجه کافی و مشخصی را تأمین کرد.
نتیجهگیری
تقسیم اختیارات جنگی در قانون اساسی بین کنگره و رئیس جمهور در حال حاضر به حالت تعلیق درآمده است، زیرا اکثریت مجلس قانونگذاری از وظایف خود در رابطه با استفاده از زور شانه خالی میکنند و کاخ سفید نیز از غصب این اختیارات بسیار خوشحال است. قدرت بودجه یکی از معدود سازوکارهای موجود برای اقلیت کنگره (به ویژه در سنا) است که با جنگافروزیهای غیرضروری و نسنجیده رئیس جمهور برای اعمال فشار واقعی بر قوه مجریه مخالفند. اگر جنگ خاورمیانه رئیس جمهور ادامه یابد و دولت به دنبال بودجه اضافی برای آن باشد، اعضای کنگره که به دنبال احیای نظم قانون اساسی هستند، باید آماده استفاده از این ابزار باشند.