سیاست خارجی آمریکا همواره بازتابی کاملاً شخصی از تمایلات، جاهطلبیها و نگرانیهای یک رئیسجمهور بوده است. با این حال، روسای جمهور معمولاً صرفاً بر اساس غرایز خود عمل نمیکنند. در عوض، آنها از قدرت نهادی دولت و فرآیند بین سازمانی تعبیه شده در قانون امنیت ملی که اطلاعات خام، تحلیلهای ارزش افزوده، پیشنهادهای سیاسی و ارزیابیهای ریسک-فایده را برای تصمیمگیری در مورد سیاست تولید میکند، بهره میبرند و از آن بهره میبرند. این سیستم بدون نقص نیست، همیشه روان کار نمیکند و نمیتواند نتایج مثبت را تضمین کند. اما، مانند کنترلها و توازنها در سیستم حکومت قانون اساسی ما، سیستم سیاست خارجی راهی بسیار بهتر برای سیاستگذاری است تا تکیه بر هوسهای فردی، منافع شخصی، نقاط ضعف و تعصبات رئیس اجرایی.
وارد جنگ رئیس جمهور دونالد ترامپ با ایران شوید. این درگیری نمونه بارز یک سیستم سیاستگذاری ناکارآمد است که ناشی از تهی شدن بوروکراسی امنیت ملی، کاهش ارزش تخصص و تجربه و تمایلات کاملاً شخصی این رئیس جمهور است. این ناکارآمدیها منجر به شکستهای متوالی در سیاست خارجی شده است، از دیپلماسی ناموفق ایالات متحده در جنگ روسیه و اوکراین، فروپاشی دیپلماسی قبل از دو حمله ایالات متحده و اسرائیل به ایران، بنبست در اجرای مرحله دوم آتشبس غزه و - به طور کلیتر - از هم پاشیدن تقریباً همه اتحادهای ایالات متحده در سطح جهان.
اینها نتایج برگشتناپذیری نیستند، اما روندهایی هستند که باید معکوس شوند. عناصر مفهومی و سازوکارهای سیاست هوشمند، دیپلماسی هوشمند و جنگافروزی هوشمند در گذشته ما را هدایت کردهاند. ما شاهد سیاستگذاری مؤثر از نزدیک در دولتهای جمهوریخواه و دموکرات بودهایم و اگرچه نتایج همیشه به موفقیت منجر نشده است، اما این روند هوشمندانه و پایدار بوده است. درک صحیح از آنچه سیاستگذاری هوشمند، دیپلماسی هوشمند و جنگافروزی هوشمند را تشکیل میدهد، میتواند به واشنگتن کمک کند تا به مسیری بسیار موفقتر بازگردد.
عناصر رهبری صحیح
رهبری شایسته ریاست جمهوری با قضاوت، خرد و تجربه، در کنار انبوهی از ویژگیهای شخصی دیگر، تعریف میشود. روسای جمهور خردمند خود را با بهترین و باهوشترین افرادی که توصیهها و گزینههای درستی ارائه میدهند، احاطه میکنند. شاید از همه مهمتر، یک رئیس جمهور باید از گناهان قدرت مطلق و علم مطلق دوری کند. او باید با فروتنی و بدون غرور و تکبر فکر و عمل کند، در حالی که از قدرت سیستم ۲۵۰ ساله آمریکا به نفع خود استفاده میکند.
از سال ۱۹۴۵، ایالات متحده از برتری نظامی بیچون و چرایی برخوردار بوده است - ابزاری که در دسترس هیچ رهبر جهانی دیگری نیست. ایالات متحده همچنین شبکهای از اتحادهای امنیتی خارقالعاده ایجاد کرده است که مهمترین آنها ناتو بوده است که قدرت آمریکا را تا حد زیادی افزایش میدهد. در واقع، تا زمان حمله روسیه به اوکراین، هیچ دشمنی آنقدر احمق نبود که سرزندگی اتحادهای ما را آزمایش کند.
اما تسلط نظامی همیشه باید با تمایل به شناخت محدودیتها و مخرب بودن آن قدرت تعدیل میشد. هرگز شکی نبود که ارتش ایالات متحده در درگیریها در گرنادا، یا عراق، یا ونزوئلا یا حتی ایران پیروز خواهد شد. جایی که ما اغلب دچار کمبود شدهایم، ناتوانی در تعریف یک نتیجه استراتژیک و قابل دستیابی در دیپلماسی پس از جنگ است. پیدا کردن یک دلسی رودریگزِ مشتاق، جایگزینی برای یک سیاست پایدار آمریکایی که موفقیتهای نظامی را به نتایج مثبت دیپلماتیک تبدیل میکند، نیست. بنابراین، بسیار مهم است که فرآیند سیاستگذاری و فرآیند دیپلماتیک به اندازه قدرت نظامی ما قوی و پویا باشند.
عناصر سیاست درست
اگر نگوییم اکثر، بسیاری از چالشهایی که دولت فعلی در تبدیل ترجیحات سیاسی رئیس جمهور به نتایج موفقیتآمیز با آن مواجه بوده است، میتوانست در صورت وجود نظم بیشتر در فرآیند سیاستگذاری، اجتناب شود. ابزارهای مورد علاقه ما از درسهایی که به سختی از سیاستها و دیپلماسی دولتهای قبلی آموخته شده است، ناشی میشوند. آنها حک شده بر سنگ نیستند و یک چک لیست یا ترتیبی نیستند، اما ارزش مطالعه دارند.
یک فرآیند سیاستگذاری منسجم
شانس سیاست خوب از ارزیابی روشن منافع ملی، اولویتبندی مسائل بسیاری که برای جلب توجه رقابت میکنند، ایجاد تعادل بین اهداف و ابزارها و اجتناب از زیادهروی ناشی میشود. نمونه این امر نحوه برخورد دولت جورج اچ. دبلیو. بوش با حمله عراق به کویت در سال ۱۹۹۰ و آمادهسازی برای جنگی که کویت را آزاد کرد، است. بوش بلافاصله تصمیم گرفت که تجاوز عراق پایدار نخواهد ماند - او به اصطلاح خط قرمز کشید - و دولت او سه خط سیاستگذاری را آغاز کرد. ایالات متحده از طریق دیپلماسی مداوم، یازده قطعنامه را از طریق شورای امنیت سازمان ملل متحد تصویب کرد که مرجع قانونی بینالمللی را برای اقدامات انجام شده متعاقباً علیه عراق فراهم میکرد. این قطعنامهها همچنین راه را برای خط دوم تلاش، یعنی تشکیل یک ائتلاف نظامی بینالمللی، هموار کردند. با مشروعیتی که شورای امنیت به آن اعطا کرد، بیش از سی و پنج کشور به این ائتلاف پیوستند، از جمله سه کشور کلیدی عربی: مصر، سوریه و عربستان سعودی. خط سوم تلاش، حمایت مالی از کشورهایی را که نیرو اعزام نکرده بودند، به همراه داشت.
دولت همچنین درگیر دیپلماسی پرمخاطرهای شد. ایالات متحده، اسرائیل را متقاعد کرد که به حملات موشکی احتمالی عراق پاسخ ندهد، زیرا نگران بود که دخالت اسرائیل میتواند ائتلاف نظامی را از هم بپاشد. و جیمز بیکر، وزیر امور خارجه، در آخرین ماموریت خود به ژنو اعزام شد تا عراقیها را قبل از اقدام نظامی به عقبنشینی ترغیب کند. اگرچه عراقیها همچنان سرسخت بودند، اما سرمایهگذاری در دیپلماسی در آخرین لحظه، اتحاد جماهیر شوروی محتاط را از خود دور نگه داشت.
یکی از عناصر حیاتی موفقیت دولت، انسجام فوقالعاده فرآیند بین سازمانی، مهارت دیپلماتیک بیکر و عزم بوش برای بیرون راندن عراق از کویت بدون فراتر رفتن از دستور شورای امنیت سازمان ملل بود. تلاش کل دولت - به رهبری یک مشاور امنیت ملی قوی، برنت اسکوکرافت - با وضوح هدف و جهت، بیان اهداف قابل دستیابی، حرفهایگری دیپلماتیک و عزم ریاست جمهوری مشخص میشد.
ارزش به دیپلماسی
رابطه بین بوش و بیکر در تاریخ آمریکا بینظیر بود: دو دوست قدیمی با شخصیتهای قوی، اما هر دو مایل بودند پس از تصمیمگیری با یک صدا صحبت کنند. آنها همچنین اشتیاق مشترکی برای آوردن متخصصان با تجربه و تخصص به حلقه داخلی سیاست و دیپلماسی داشتند. مانند بسیاری از دولتهای دیگر، دولت بوش در ابتدا صفوف را بسته و متخصصان را دور نگه داشت. اما، در مدت کوتاهی، دولت تشخیص داد که متخصصان فقط همین هستند و صرف نظر از حزب سیاسی رئیس جمهور فعلی، به تعهد خدمات عمومی خود عمل خواهند کرد.
تیم صلح خاورمیانه بیکر - که هر دو نویسنده در آن خدمت میکردند - کوچک بود اما دیدگاههای متنوعی در مورد سیاست داشت. بیکر به طور خاص برای نظرات ما ارزش قائل شد زیرا میدانست که این نظرات از استدلالهای طولانی و عمیق ناشی میشود. بیکر همچنین اشتهای سیریناپذیری برای درک ماهیت مسائل تحت مذاکرات داشت. ما یادداشت پشت یادداشت به او میدادیم که عناصر اغلب مرموز تاریخ و روایتهای اعراب و اسرائیل را شرح میداد، و معتقد بودیم که او باید هنگام مواجهه با اعراب و اسرائیلیهایی که این روایتها و این تاریخ را زندگی و نفس میکشیدند، آنها را درک کند. و بیکر پذیرای دیدگاههای مخالف بود، و گاهی اوقات پس از شنیدن استدلالها به نفع یک رویکرد جایگزین، نظر خود را در مورد یک موضوع حیاتی تغییر میداد. هم بوش و هم بیکر از کارکنانی که مایل به بیان حقیقت به صاحبان قدرت بودند، استقبال میکردند.
ایجاد تعادل و اتحادها
در طول جنگ خلیج فارس در سال ۱۹۹۱ و در دیپلماسی پس از آن (که منجر به کنفرانس صلح مادرید شد)، عرصه بینالمللی در دورهای از بیثباتی قابل توجه قرار داشت. عراق و ایران تازه از یک جنگ هشت ساله وحشیانه بیرون آمده بودند و قبل از حمله، عراق آشکارا در حال و هوای تهاجمی بود. فلسطینیها در سرزمینهای اشغالی قیامی به نام انتفاضه را آغاز کرده بودند و خشم و ناامیدی خود را از سیاست و اقدامات اشغالگرانه اسرائیل ابراز میکردند. از همه مهمتر، اتحاد جماهیر شوروی در حال فروپاشی بود و کشورهای اقماری شوروی مجبور بودند آیندهای متفاوت را در نظر بگیرند.
با درک ماهیت و پیامدهای این تغییرات جهانی در حال وقوع، دولت بیش از هر زمان دیگری با متحدان خود همکاری نزدیک داشت، که با مشورتهای مداوم و تمایل به گوش دادن، نه سخنرانی، مشخص میشد. متحدان با مشارکت فعال در تلاشهای دیپلماتیک و نظامی پاسخ دادند.
جالبتر از همه، هنگامی که اتحاد جماهیر شوروی سرانجام در دسامبر ۱۹۹۱ یک شبه فروپاشید، دولت پیروزی در جنگ سرد را اعلام نکرد. در عوض، با پیشبینی اینکه واقعیت جدیدی در حال آشکار شدن است، از اتحاد جماهیر شوروی دعوت کرد تا حامی مشترک روند صلح و میزبان مشترک کنفرانس مادرید باشد. دیپلماتهای آمریکایی در این دوره با همتایان شوروی خود در تماس بودند، اما انتظار کمک کمی داشتند، زیرا اتحاد جماهیر شوروی درگیر تغییرات داخلی بود. اما واقعیت حمایت مشترک شوروی از این روند، در ارسال سیگنالی به کشورهای وابسته سابق شوروی مبنی بر اینکه شرکت در روند صلح اشکالی ندارد، مهم بود.
پیامدها و درسهای آموخته شده
سادهلوحانه خواهد بود که فکر کنیم تمام یا حتی بخش زیادی از آنچه چهل سال پیش اتفاق افتاد، امروز، در شرایط داخلی و بینالمللی بسیار متفاوت، قابل انتقال است. اما اگر تا حد امکان این موضوع درک نشود، دولتهای فعلی و آینده احتمالاً همان اشتباهات را مرتکب و دوباره مرتکب خواهند شد.
فقط به دولت جورج دبلیو بوش نگاه کنید. کارکنان او پر از افراد باتجربه در سیاست خارجی بودند که تعدادی از آنها در دوره پدرش خدمت کرده بودند. بله، یازده سپتامبر به طور قابل درکی ترس از حملهای دیگر و لزوم پیشگیری و پیشدستی، نه فقط واکنش، را برانگیخت. اما، حداقل میتوان گفت، این یک قضاوت اشتباه جدی بود که فکر کنیم آنها میتوانند به راحتی افغانستان و عراق را از طریق قدرت نظامی، اشغال نظامی طولانی مدت و بدون هیچ برنامه دیپلماتیکی متحول کنند. در سال ۲۰۱۱، زمانی که جنگ داخلی سوریه آغاز شد، باراک اوباما، اشتباه کرد که بدون داشتن کوچکترین ایدهای از چگونگی دستیابی به این هدف، اعلام کرد که "اسد باید برود"، یا یک خط قرمز عمومی در مورد استفاده رژیم سوریه از سلاحهای شیمیایی ایجاد کرد، اما نتوانست با آن مقابله کند. اشتباه ترامپ این بود که در سال ۲۰۱۸ بدون در نظر گرفتن عواقب، توافق هستهای ایران را کنار گذاشت، که همه اینها منجر به باتلاقی شده است که اکنون در ایران تجربه میکنیم. و اشتباه بود که رئیس جمهور جو بایدن به اسرائیل در غزه چراغ سبز نشان دهد، غزهای که پس از حمله وحشتناک حماس در ۷ اکتبر ۲۰۲۳، چنین پیامدهای انسانی ویرانگری را به بار آورد.
اوباما کاملاً درست میگفت وقتی در سال ۲۰۱۶ به جفری گلدبرگ از آتلانتیک گفت که رویکرد او در سیاست خارجی اساساً «کارهای احمقانه انجام ندهید» است. این قطعاً نقطه شروع است. اما اجتناب از کارهای احمقانه و پیشبرد منافع ملی ایالات متحده به چیزهای بسیار بیشتری نیاز دارد: رئیس جمهوری با تدبیر، قضاوت و کنجکاوی؛ سیستمی از تصمیمگیری ساختارمند؛ گروهی از مشاوران که مایل و قادر به ارائه توصیههای درست باشند، صرف نظر از اینکه چقدر ناخوشایند و نامحبوب باشند؛ و رئیس جمهوری که مایل به گوش دادن به توصیهها باشد. متأسفانه، هفت هفته گذشته نشان میدهد که وقتی هیچ یک از این عناصر در دفتر بیضی شکل یافت نمیشوند، چه اتفاقی میافتد.