در حالی که دیپلماسی بین ایالات متحده و ایران بین پیشرفتهای ظاهری و شکستهای اجتنابناپذیر در نوسان است، به راحتی میتوان از خطرات بزرگتر برای اقتصاد جهانی غافل شد: اگر تنگه هرمز به زودی بازگشایی نشود، جهان تقریباً مطمئناً با یک بحران بزرگ عرضه نفت روبرو خواهد شد که منجر به کاهش دردناک و پایدار تقاضا میشود.
با توجه به وخامت اوضاع، سیاستگذاران جهانی باید خود و شهروندانشان را برای یک بحران طولانی آماده کنند. کشورها گزینههای کمی دارند، هیچکدام از آنها آسان نیستند و برخی که در کوتاهمدت آسانتر به نظر میرسند، مانند یارانههای تقاضای دولتی، بعداً هزینههای زیادی به همراه دارند. شاید عاقلانهترین گزینه برای رهبران این باشد که با متقاعد کردن شهروندان به کاهش مصرف، شروع به کاهش تقاضای نفت کشور خود کنند.
ریسکهای عرضه بازار
با تصمیم اخیر ایالات متحده برای اعمال محاصره متقابل تنگه هرمز، جنگ در ایران نشانههای کمی از کاهش را نشان میدهد. بازارهای نفت واکنش نشان دادهاند و قیمت نفت خام برنت از کمتر از ۷۰ دلار در هر بشکه به حدود ۹۵ دلار در هر بشکه امروز افزایش یافته است. با این حال، حتی با این افزایش، بدترین بحران ممکن است هنوز در پیش باشد. کاهش عرضه نفت خام به سرعت در حال افزایش است و ذخایر نفت از معافیتهای تحریمی و ذخایر شناور تا اواخر آوریل تا حد زیادی تمام خواهد شد. بر اساس تخمینهای کپلر، تا پایان این ماه، مجموع کاهش عرضه به حدود ۶۵۰ میلیون بشکه خواهد رسید؛ اکنون میزان قطعی تولید روزانه از ۱۳ میلیون بشکه در روز فراتر رفته است. محاصره آمریکا که در ۱۳ آوریل اعمال شد، ۱.۳ میلیون بشکه در روز به قطعیهای تولید اضافه میکند، زیرا نفت خام ایران دیگر به بازار نخواهد رسید.
کاهش شدید تولید نفت را میتوان از طریق دادههای صادرات مشاهده کرد. صادرات جهانی نفت خام و میعانات گازی که از طریق دریا انجام میشود، طبق ردیابی کپلر، در پایان ماه مارس ۶.۹ میلیون بشکه در روز نسبت به ماه قبل کاهش یافته و تا ۲۰ آوریل ۱.۸ میلیون بشکه در روز دیگر کاهش یافته است. این بدان معناست که بارگیری ۸.۸ میلیون بشکه در روز نسبت به سطح قبل از جنگ کاهش یافته است. اگر سرعت بارگیری در ماه آوریل ادامه یابد، صادرات نفت خام و میعانات گازی اندکی بالاتر از پایینترین سطح خود در طول همهگیری کووید-۱۹ در ژوئن ۲۰۲۰ خواهد بود.
دهها کشور ذخایر استراتژیک نفت زیادی دارند، اما این ذخایر با قطع گسترده و مداوم تولید برابری نمیکنند. علاوه بر این، استفاده از این ذخایر در حال حاضر، تقاضای بیشتر در آینده را هنگام پر شدن ذخایر ضروری میکند. به عنوان مثال، ما تخمین میزنیم که پر کردن مجدد ذخایر با این تولید از دست رفته در طول یک سال، ۱.۸ میلیون بشکه در روز بیشتر از تقاضای پایه را میطلبد. و این با فرض این است که تنگه تا پایان آوریل بازگشایی شود و کشورها تصمیم به گسترش ذخایر استراتژیک نفت از سطح قبل از جنگ نگیرند. اگر تنگه تا ماه مه بسته بماند، یا اگر مسیرهای صادراتی جایگزین برای تولیدکنندگان نفت در امارات متحده عربی و عربستان سعودی، مثلاً توسط نیروهای حوثی فعال در دریای سرخ، مختل شود، شکاف عرضه بدتر خواهد شد.
مقیاس این اختلالات مشاهده شده و بالقوه عرضه بیسابقه است. تحریم نفتی سال ۱۹۷۳ تقریباً ۷ درصد از تولید جهانی نفت را از بازار حذف کرد، اما از نظر سیاسی قابل برگشت بود. بحران کنونی، حداقل به طور موقت، ۱۳ درصد از عرضه جهانی را کاهش داده است و این یک اختلال فیزیکی است. بازیابی زیرساختهای آسیبدیده ماهها یا حتی سالها طول خواهد کشید. در نهایت، خاورمیانه حدود ۳۰ درصد از کل عرضه جهانی نفت را تشکیل میدهد؛ در بدترین حالت، تقریباً همه این حجمها میتوانند در معرض خطر باشند. جنگ ایران میتواند به زودی حل شود، اما یک اختلال عظیم و پایدار که از مقیاس و خسارات بحران ۱۹۷۳ فراتر رود، محتمل است.
تفاوت سیاستها
اقتصادهای وابسته به واردات باید اکنون برای مدیریت بهتر بسته شدن طولانی مدت تنگه هرمز اقدام کنند. سیاستگذاران احتمالاً طیف وسیعی از گزینهها را در نظر میگیرند؛ شاید مفیدترین کار این باشد که با کنار گذاشتن برخی از گزینههای پرخطرتر شروع کنیم.
سقف قیمت، یارانه مستقیم و غیرمستقیم و تخفیف مالیاتی، که همگی ارتباط بین قیمت و مصرف را مبهم میکنند، عملاً شرطبندی بر این است که جنگ در ایران به زودی پایان مییابد و تنگه به سرعت بازگشایی میشود. با این حال، اگر کاهش تولید نفت تا ماه مه یا پس از آن ادامه یابد، این یارانههای تقاضا میتواند کمبودهای حادتری از سوخت را در اواخر امسال ایجاد کند. به عبارت دیگر، همان سیاستهایی که برای فرونشاندن ناامیدیهای سیاسی در نظر گرفته شدهاند، میتوانند آنها را تشدید کنند.
تا به امروز، اقدامات سیاست جهانی شامل سهمیهبندی تقاضا و طرحهای یارانهای بوده است. به عنوان مثال، منطقه هند و اقیانوسیه با توجه به وابستگی به انرژی از طریق تنگه هرمز با برخی از حادترین کمبودهای عرضه روبرو است. این کشور تهاجمیترین گامها را برای اجرای سیاستهای کار از خانه و سهمیهبندی برداشته است، اگرچه این موارد تا حدودی با طرحهای گسترده یارانهای جبران میشوند. در اروپا، سیاستها عموماً از طریق سقف قیمت و یارانه، حمایت از قیمت مصرفکننده را ترجیح دادهاند، در حالی که مجموعهای بسیار محدودتر از سیاستهای سرکوب تقاضا را در پیش گرفتهاند. اقدامات حمایت از مصرفکننده در سراسر قاره آمریکا گسترده است، به طوری که کانادا، مکزیک، شیلی، برزیل و پرو همگی نوعی سقف قیمت یا یارانه را اجرا میکنند.
محدود کردن صادرات نفت خام یا فرآوردههای پالایششده نیز به طور مشابه به تقاضای داخلی یارانه میدهد. مانند سایر اشکال یارانه تقاضا، این اقدامات با مصرف اولیه، سیگنالهای قیمت را کند میکنند، به بازارهای صادراتی ایالات متحده آسیب میرسانند و احتمال تلافیجویی از سوی شرکای تجاری را به همراه دارند. به طور کلی، باید از ممنوعیت صادرات در خارج از شرایط محدود هدفمند، مانند ارسال منابع کمیاب نفت به دشمنانی مانند پکن، اجتناب شود.
چگونه کشورها باید به شوک عرضه نفت پاسخ دهند
به جای یارانه دادن به تقاضا یا آزادسازی سریع ذخایر کمیاب، سیاستگذاران باید بر سهمیهبندی منابع کمیاب تأکید کنند.
اولین قدم، ایجاد سهمیهبندی سوخت حمل و نقل پلکانی برای محافظت از مصارف ضروری است. تولید مواد غذایی - به ویژه در کشورهای در حال توسعه - باید در اولویت باشد، در حالی که زنجیرههای تأمین دریایی و لجستیکی باید تا حد امکان در اولویت قرار گیرند. از طرف دیگر، موارد استفاده کمتر حیاتی دیگر، مانند تعطیلات با وسایل نقلیه تفریحی در سراسر اروپا، ممکن است نیاز به محدود کردن داشته باشند. بر اساس اقتصاد به اقتصاد، سیاستگذاران باید تعیین کنند که کدام موارد استفاده و مشتریان حیاتی هستند و کدامها اختیاری و غیرضروری.
دیزل باید مورد توجه ویژه قرار گیرد. زنجیرههای تأمین لجستیک به طور نامتناسبی به دیزل متکی هستند که با فشار شدید عرضه مواجه است. خاورمیانه گریدهایی از نفت خام ترش متوسط تولید میکند که به عنوان خوراک برای تولید فرآوردههای میان تقطیر مانند سوخت جت و دیزل مناسب است. با ادامه جنگ، عرضه این محصولات پالایش شده، به ویژه دیزل، در حال کاهش است. قیمت دیزل ایالات متحده در حال حاضر به بالاترین حد فصلی خود رسیده است.
بنابراین، کاهش تقاضای دیزل غیرضروری از اهمیت بالایی برخوردار است، اما اهمیت آن بسته به اقتصاد متفاوت است. دادههای کپلر نشان میدهد که اروپا، چین و ایالات متحده به ترتیب بزرگترین مصرفکنندگان دیزل در جهان هستند. بر این اساس، کاهش تقاضای دیزل باید بر این اقتصادها متمرکز شود.
همانطور که در زیر مشاهده میشود، تقاضای نفت اروپا به طور نامتناسبی به سمت گازوئیل است، در حالی که کشورهای در حال توسعه مانند هند نیز به شدت به این سوخت برای حمل و نقل یا کاربردهای صنعتی متکی هستند.
برای محدود کردن تقاضای نفت، به ویژه برای گازوئیل، همه کشورها باید افزایش استفاده از حمل و نقل عمومی را از طریق یارانه و ایجاد سیاستهای کار از خانه برای کارمندان اداری در نظر بگیرند - در حالی که همچنان وظایف حضوری حیاتی مانند حضور در مدرسه را اجباری میکنند.
سیاستهای مناسب بر اساس کشور به کشور متفاوت خواهد بود. آلمان، بزرگترین اقتصاد اروپا و بزرگترین مصرف کننده گازوئیل آن را در نظر بگیرید. بهبود کارایی خدمات قطار باری و مسافری در آلمان میتواند مصرف گازوئیل اروپا را در بخش حمل و نقل کاهش دهد. احیای یک سیستم قطار مؤثر سالها طول خواهد کشید، اما در عین حال، آلمان باید اقدامات ریلی اضطراری مانند اولویت اعزام برای بار را در نظر بگیرد.
در ایالات متحده، سیاستگذاران باید قانون جونز را که الزام میکند همه حمل و نقلهای ساحلی (حمل و نقل داخلی بین بنادر ایالات متحده) با پرچم ایالات متحده، خدمه ایالات متحده، ساخت ایالات متحده و متعلق به ایالات متحده باشند، دوباره بررسی کنند. قانون جونز، حمل و نقل ساحلی را ممنوع میکند و منجر به اتکا به وسایل نقلیه سنگین کمبازدهتری میشود که به تقاضای گازوئیل کمک میکنند و طبق برخی تخمینها، تنها ۱۰ درصد به اندازه کشتیهای کانتینری و فلهبر مدرن، بر اساس هر تن-کیلومتر، کارآمد هستند. علاوه بر این، لغو قانون جونز میتواند اتکا به نفت کوره و گازوئیل برای تولید برق در سراسر پورتوریکو، هاوایی و نیوانگلند را که در حال حاضر نمیتوانند گاز طبیعی مایع (LNG) تولید شده در ایالات متحده را دریافت کنند، به میزان قابل توجهی کاهش دهد، زیرا هیچ کشتی حمل LNG مطابق با قانون جونز وجود ندارد. سواحل شرقی و غربی ایالات متحده، که هر دو در مجموع ۲.۲ میلیون بشکه در روز نفت خام و سوختهای حمل و نقل را از خارج از کشور وارد میکنند، همچنین میتوانند عرضه را از ساحل خلیج ایالات متحده کاهش دهند. طبق ماده ۵۰۱ از قانون ۴۶ ایالات متحده، معافیتهای قانون جونز میتواند بلافاصله توسط قوه مجریه صادر شود.
واقعیتهای مصرفکننده
در حالی که ما معتقدیم که تقاضا باید به سرعت کاهش یابد، واقعیت محدودیتهای افکار عمومی را نیز به رسمیت میشناسیم. کشورها باید تلاش کنند تا در صورت امکان، یارانههای موجود را به سرعت حذف کنند، اما از افزایش ناگهانی و شدید قیمتها خودداری کنند: روندهای تدریجی از نظر سیاسی خوشایندتر از تغییرات مرحلهای هستند. تجربه قزاقستان را در سال ۲۰۲۲ در نظر بگیرید، زمانی که حذف ناگهانی یارانهها توسط دولت باعث شد قیمت گاز مایع، که برای سوخت حمل و نقل در آسیای مرکزی استفاده میشود، یک شبه دو برابر شود و مصرفکنندگان را نگران کند و تقریباً بلافاصله اعتراضات سراسری و بیثباتی سیاسی را برانگیزد. نمونههای مشابهی در بسیاری از کشورهای دیگر نیز وجود داشته است. بنابراین، هر جا که ممکن باشد، سیاستگذاران باید افزایش قیمتها را تدریجی - و مکرر - به جای ناگهانی و شدید انجام دهند.
علاوه بر این، ما میدانیم که برخی از مکانیسمهای غیرقیمتی - مانند سهمیهبندی فیزیکی - ممکن است توسط مردم "منصفانهتر" از کمبودهای ناشی از قیمت تلقی شوند. در حالی که رأیدهندگان با افزایش قیمت بنزین خشمگین میشوند، ممکن است نسبت به روشهای دیگر برای کاهش تقاضا، مانند محدود کردن زمان خرید یا مصرف سوخت، واکنش بیشتری نشان دهند. با توجه به اینکه مطلوبیت قیمت در مقابل سهمیهبندی فیزیکی از جامعهای به جامعه دیگر متفاوت است، سیاستگذاران باید هر دو رویکرد را در نظر بگیرند.
واقعیت نابودی تقاضا
سهمیهبندی نفت احتمالاً به هر نحوی در راه است و دموکراسیها باید از همین حالا آماده باشند. اگر رهبران بیش از حد بیخیال باشند یا تمایلی به مخالفت با یارانههای تقاضای نفت نداشته باشند، بحران انرژی میتواند بسیار بدتر شود. کشورها یک انتخاب دارند. آنها میتوانند اکنون سهمیهبندی تقاضای نفت را آغاز کنند یا بعداً کنترل بحران را از دست بدهند.